生態(tài)保護補償制度作為生態(tài)文明制度的重要組成部分,是落實生態(tài)保護補償權責、調動各方參與生態(tài)保護積極性、推進生態(tài)文明建設的重要手段。中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日印發(fā)《關于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》(以下簡稱《意見》),這是“十四五”開局之年關于生態(tài)保護補償制度改革的重磅文件,立足新發(fā)展階段,貫徹新發(fā)展理念,構建新發(fā)展格局,在生態(tài)補償機制建設長期實踐基礎上,對未來15年生態(tài)保護補償制度進行了全局謀劃和系統(tǒng)設計,清晰描繪出我國生態(tài)保護補償制度改革路線圖。
系統(tǒng)推進、政策協(xié)同、政府主導、各方參與、強化激勵、硬化約束是未來生態(tài)保護補償制度改革的工作原則,筆者認為,這也是《意見》最大亮點?!兑庖姟非逦卮鹆恕坝行袌龊陀袨檎比绾伟l(fā)揮合力,分類補償與綜合補償如何統(tǒng)籌兼顧,縱向補償與橫向補償如何協(xié)調推進,強化激勵與硬化約束如何協(xié)同發(fā)力等生態(tài)保護補償制度改革十字路口上的諸多難題。提出從生態(tài)保護成本、提升公共服務保障能力和體現(xiàn)受益者付費原則等3個維度深化改革,建立與經濟社會發(fā)展狀況相適應的生態(tài)保護補償制度。
《意見》進一步厘清了生態(tài)保護補償?shù)恼褪袌鰴嘭熯吔?,明確了政府主導有力、社會參與有序、市場調節(jié)有效的生態(tài)保護補償體制機制
充分發(fā)揮政府開展生態(tài)保護補償、落實生態(tài)保護責任的主導作用,以國家和區(qū)域生態(tài)安全、社會穩(wěn)定、區(qū)域協(xié)調發(fā)展等為目標,由國家或上級政府對下級政府或農牧民進行生態(tài)保護補償。2009年以來,中央財政設立國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付,到2021年這項政策已經覆蓋全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)800余個縣域,累計投入超過6000億元。《意見》強調,堅持生態(tài)保護補償力度與財政能力相匹配、與推進基本公共服務均等化相銜接,加大縱向補償力度。一是結合中央財力狀況逐步增加重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付規(guī)模,中央預算內投資對重點生態(tài)功能區(qū)基礎設施和基本公共服務設施建設予以傾斜;二是繼續(xù)對生態(tài)脆弱脫貧地區(qū)給予生態(tài)保護補償,保持對原深度貧困地區(qū)支持力度不減;三是建立健全以國家公園為主體的自然保護地體系生態(tài)保護補償機制,根據自然保護地規(guī)模和管護成效加大保護補償力度?!兑庖姟访鞔_要求各省級政府加大生態(tài)保護補償資金投入力度,因地制宜出臺生態(tài)保護補償引導性政策和激勵約束措施,將生態(tài)功能重要地區(qū)納入省級對下生態(tài)保護補償轉移支付范圍。
開展流域橫向生態(tài)保護補償,是調動流域上下游地區(qū)積極性,共同推進生態(tài)環(huán)境保護和治理的重要手段,是健全生態(tài)保護補償制度的重要內容。自2010年啟動新安江流域水環(huán)境補償試點以來,我國已在安徽、浙江、廣東、福建、廣西、河北、天津、云南、四川、北京等15個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)10個流域探索開展跨省流域上下游橫向生態(tài)保護補償??傮w上看,這些試點均取得積極進展,跨界斷面水環(huán)境質量穩(wěn)中有升,流域上下游協(xié)同治理能力明顯提高,以生態(tài)補償助推上游地區(qū)產業(yè)綠色轉型初見成效?!兑庖姟房隙丝缡×饔驒M向生態(tài)保護補償機制試點成果,要求總結推廣成熟經驗。鼓勵地方加快重點流域跨省上下游橫向生態(tài)保護補償機制建設,開展跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治。《意見》銜接了近期出臺的《支持引導黃河全流域建立橫向生態(tài)保護補償機制試點實施方案》《支持長江全流域建立橫向生態(tài)保護補償機制的實施方案》,提出推動建立長江、黃河全流域橫向生態(tài)保護補償機制,支持沿線?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)在干流及重要支流自主建立省際和省內橫向生態(tài)保護補償機制。同時強調,對生態(tài)功能特別重要的跨省和跨地市重點流域橫向生態(tài)保護補償,中央財政和省級財政分別給予引導支持。《意見》還鼓勵地方探索大氣等其他生態(tài)環(huán)境要素橫向生態(tài)保護補償方式,通過多種途徑推動受益地區(qū)與生態(tài)保護地區(qū)良性互動。
《意見》明確了發(fā)揮市場機制作用,加快推進多元化補償,市場化多元化生態(tài)保護補償路徑更加清晰,按照受益者付費的原則,合理界定生態(tài)環(huán)境權利,促進生態(tài)保護者利益得到有效補償,激發(fā)全社會參與生態(tài)保護的積極性。2018 年12月,國家發(fā)改委、財政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等9 部門聯(lián)合印發(fā)《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》,明確了我國市場化多元化生態(tài)保護補償政策框架,但目前各地相關實踐仍處于起步探索階段,政府引導、市場運作、社會參與的多元化生態(tài)保護補償投融資機制尚未大規(guī)模建立?!兑庖姟窂娬{了受益者付費的原則和責任,從完善市場交易機制、拓展市場化融資渠道、探索多樣化補償方式3個方面對市場機制如何參與生態(tài)保護補償做了明確闡述,點明建立綠色股票指數(shù)、發(fā)展碳排放權期貨交易以及建立健全自然保護地控制區(qū)經營性項目特許經營管理制度等具體舉措,明確了銀行業(yè)金融機構、取水權人、用水戶、生態(tài)功能重要地區(qū)居民等市場化生態(tài)保護補償參與主體,細化了如何籌資、向誰籌資、投資方向和投資方式等關鍵問題。
《意見》進一步完善了生態(tài)保護補償分類體系和轉移支付測算辦法,兼顧了生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內在規(guī)律和不同生態(tài)環(huán)境要素保護成本
重要生態(tài)環(huán)境要素的補償資金將進一步突出區(qū)域差異性,強調與經濟、社會發(fā)展狀況相適應。一直以來,國家有關部門依據部門職責分工,在森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點領域開展了大量的生態(tài)保護補償工作,國家級生態(tài)公益林實現(xiàn)森林生態(tài)效益補償全覆蓋,草原生態(tài)保護補助獎勵政策覆蓋全國80%以上的草原面積。據統(tǒng)計,自1998年以來,我國中央財政累計投入到不同生態(tài)環(huán)境要素的補償資金近1萬億元,巨額資金投入的背后,生態(tài)保護補償標準定價機制相對單一、區(qū)域差異性不強等問題不容忽視。目前各生態(tài)環(huán)境要素的生態(tài)保護補償以按照面積補償居多,這種方法可操作性強,但沒有考慮因生態(tài)類型、地理位置、地域特征的不同導致的不同地區(qū)生態(tài)保護成本差距的問題,導致補償結果不夠精準?!兑庖姟分赋觥熬C合考慮生態(tài)保護地區(qū)經濟社會發(fā)展狀況、生態(tài)保護成效等因素確定補償水平,對不同要素的生態(tài)保護成本予以適度補償”,這是對當前分類補償制度的進一步完善,既充分體現(xiàn)了補償標準以生態(tài)保護成本為依據的科學性,又充分考慮了當?shù)亟洕鐣l(fā)展水平,確保生態(tài)保護者得到合理補償?!兑庖姟诽岬剑訌娝镔Y源養(yǎng)護,確保長江流域重點水域十年禁漁落實到位,這是對以往水流生態(tài)保護補償?shù)倪M一步完善。
生態(tài)功能重要區(qū)域的縱向補償辦法得到進一步改進。國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付資金分配始終以“改善民生”和“進行生態(tài)環(huán)境保護”的雙重目標為基本結構,在維護國家生態(tài)安全的同時,有效彌補了國家重點生態(tài)功能區(qū)財政能力的不足,緩解了生態(tài)產品提供地區(qū)與受益地區(qū)的公共服務水平不平衡問題。但實踐中也發(fā)現(xiàn),“優(yōu)質優(yōu)價、多勞多得”的導向作用還有待提升。為更加精準激勵這類地區(qū)提供更多優(yōu)質生態(tài)產品,《意見》提出在“推進基本公共服務均等化”的同時,考慮“生態(tài)效益外溢性、生態(tài)功能重要性、生態(tài)環(huán)境敏感性和脆弱性等特點”“實施差異化補償”,可推動有限的財政轉移支付資金向“優(yōu)質優(yōu)價”的精準補償發(fā)展。將生態(tài)保護紅線納入轉移支付分配因素時機已經成熟。2017年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》要求,通過重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付政策加大對生態(tài)保護紅線的支持力度。目前,全國生態(tài)保護紅線劃定工作基本完成,各地生態(tài)保護面積及覆蓋比例已基本明確,有條件落實《意見》提出的“引入生態(tài)保護紅線作為相關轉移支付分配因素,加大對生態(tài)保護紅線覆蓋比例較高地區(qū)支持力度”,這是充分考慮生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性和生態(tài)空間功能差異性特征,統(tǒng)籌考慮財政能力實施差異化補償?shù)闹匾w現(xiàn)。
《意見》進一步強化了生態(tài)保護補償?shù)闹卫硇?,界定了各方權利義務,實現(xiàn)了受益與補償相對應、享受補償權利和履行保護義務相匹配
為更好地推進生態(tài)保護制度框架落實、提高制度執(zhí)行能力,《意見》提出加快相關領域制度建設和體制機制改革,為深化生態(tài)保護補償制度改革提供全方位、全過程支撐保障。
一是加快推進法治建設,落實相關法律法規(guī),加快研究制定生態(tài)保護補償條例,明確生態(tài)受益者和生態(tài)保護者權利義務關系,落實各級各部門生態(tài)保護主體責任,約束相關主體履行生態(tài)保護補償義務。
二是完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系,建立生態(tài)保護補償統(tǒng)計指標體系和信息發(fā)布制度,為科學確定補償標準和開展考評提供依據。
三是健全考評機制、強化監(jiān)督問責、建立補償資金與破壞生態(tài)環(huán)境相關產業(yè)逆向關聯(lián)機制,將生態(tài)保護補償實施效果與補償資金掛鉤。
四是推進稅費調節(jié)、政府采購、損害賠償?shù)扰涮状胧浞职l(fā)揮與生態(tài)保護補償政策的協(xié)同推進作用。
五是開展生態(tài)保護補償有關技術方法等聯(lián)合研究,不斷強化生態(tài)保護補償技術支撐。